碳排放雙控存在的影響
發(fā)布日期：2023-07-24
7月11日中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》、等文件。
習(xí)近平在主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度會(huì)議指出，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，要堅(jiān)持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。要一以貫之堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，更高水平、更高質(zhì)量地做好節(jié)能工作，用最小成本實(shí)現(xiàn)最大收益。要把穩(wěn)工作節(jié)奏，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排關(guān)系，實(shí)事求是、量力而行，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化政策舉措。
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從能耗“雙控”到碳排放“雙控”，這一轉(zhuǎn)變將帶來(lái)哪些影響？目前所談的“碳”實(shí)際上就是指溫室氣體。IPCC 2006年指南給出了溫室氣體排放源的部門(mén)和類(lèi)別，包括能源、工業(yè)過(guò)程和產(chǎn)品使用（IPPU）、農(nóng)業(yè)林業(yè)和其他土地利用（AFOLU）、廢棄物四個(gè)部門(mén)（圖2）。每個(gè)部門(mén)下又包含若干個(gè)子類(lèi)別。如能源部門(mén)包括燃料燃燒和燃料的逃逸排放兩個(gè)子類(lèi)（圖3）；工業(yè)過(guò)程和產(chǎn)品使用（IPPU）包括采礦業(yè)、化學(xué)工業(yè)、金屬工業(yè)、電子工業(yè)、其他生產(chǎn)、碳鹵化合物和六氟化硫生產(chǎn)、碳鹵化合物和六氟化硫的消費(fèi)等等（圖4）；農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用部門(mén)（AFOLU）包括畜牧、土地、土地上累積源等（圖5）；廢棄物部門(mén)包括固體廢棄物填埋處理、生物處理、焚燒和露天燃燒、廢水處理等等（圖6）。圖2 IPCC2006年指南結(jié)構(gòu)圖4 工業(yè)過(guò)程和產(chǎn)品使用（IPPU）部門(mén)溫室氣體排放源及氣體圖5 農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用（AFLOU）部門(mén)溫室氣體排放源及氣體圖6 廢棄物處理部門(mén)溫室氣體排放源及氣體國(guó)家、省、企業(yè)“碳”的量方法和原則
明確“雙碳”的碳所涵蓋的氣體和主要排放源之后，如何量化碳排放就成為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵。量化“雙碳”的碳在不同層面上的方法是不一樣的，所考慮的范圍和關(guān)注的重點(diǎn)也有差異。按照1999年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）有關(guān)會(huì)議的決議（FCCC/CP/1999/7），締約方應(yīng)利用《1996年IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南（修訂版）》，對(duì)《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體人為排放源和匯進(jìn)行計(jì)算，提出用溫室氣體全球增溫潛勢(shì)（GWP）來(lái)衡量各國(guó)溫室氣體總排放量。2013年聯(lián)合國(guó)第9次氣候變化峰會(huì)要求UNFCCC附件一所列締約方使用《2006年IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》，并鼓勵(lì)使用《2006年IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南的2013年補(bǔ)充版：濕地》，并使用《IPCC第四次評(píng)估報(bào)告》提出的溫室氣體100年全球增溫潛勢(shì)。在《巴黎協(xié)定》全球氣候治理體系下，非附件一締約方將于2024年全面啟用《2006年IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》計(jì)算各國(guó)國(guó)家溫室氣體清單，提交連續(xù)的年度溫室氣體排放清單。目前最新的國(guó)家溫室氣體清單指南是IPCC組織全球科學(xué)家對(duì)2006年指南進(jìn)行修訂和完善后的《2019年精細(xì)化2006年IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》。IPCC 2006年指南涵蓋了人為“碳”排放的主要源，并充分考慮了部門(mén)之間的交叉、重復(fù)，給出了解決跨部門(mén)的交叉、重復(fù)的計(jì)算和報(bào)告方法，以避免重復(fù)計(jì)算和漏算。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（NDRC）于2010年組織有關(guān)部門(mén)和研究單位以IPCC清單指南基礎(chǔ)，編制了《省級(jí)溫室氣體排放清單編制指南（試行）》，該指南被廣泛地應(yīng)用于省級(jí)和地方層面溫室氣體清單的計(jì)算，為地方制定溫室氣體控制方案和達(dá)峰路徑設(shè)計(jì)提供了技術(shù)支持。在省級(jí)清單編制過(guò)程中，電力行業(yè)的“碳”排放是最最主要的排放源，考慮電力生產(chǎn)和消費(fèi)存在區(qū)域性的差異，基于區(qū)域間公平的思考，省級(jí)清單指南中特別增加了與電力調(diào)入調(diào)出有關(guān)的二氧化碳排放量計(jì)算方法。電力調(diào)入調(diào)出產(chǎn)生的溫室氣體排放時(shí)省級(jí)溫室氣體排放重要的信息內(nèi)容，對(duì)一個(gè)地區(qū)制定碳減排政策和措施具有明確的指導(dǎo)意義。根據(jù)中國(guó)碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)（CEADs）2018年數(shù)據(jù)，全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）具有差異顯著的碳排放空間分布：◆總量差異：河北、山東、江蘇、內(nèi)蒙古、廣東排名前五，排放總量全部超過(guò)5億噸，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤，為域外提供大量高載能產(chǎn)品；福建全國(guó)排名16，排放總量為2.61億噸、低于全國(guó)平均水平。◆強(qiáng)度差異：全國(guó)碳排放強(qiáng)度為1152千克/萬(wàn)元，寧夏、內(nèi)蒙古、山西、新疆、河北排名居前五，北京、上海、廣東、浙江、福建居后五；福建排名居倒數(shù)第5，強(qiáng)度676、為全國(guó)均值的58.7%。◆壓力差異：河北、內(nèi)蒙古、山東等總量、強(qiáng)度雙高的省份，控碳工作壓力大；北京、上海、福建等總量、強(qiáng)度雙低的省份，控碳工作壓力較??；江蘇、廣東、浙江等總量高、強(qiáng)度低的省份，由于排放體量大，控碳工作同樣面臨挑戰(zhàn)（圖1）。各省碳排放總量與強(qiáng)度分布（2018）在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）資金支持下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在2013年至2015年間先后分三批編制公布了針對(duì)24個(gè)行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南，為開(kāi)展企業(yè)層面溫室氣體核算提供技術(shù)支持。2015年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》及發(fā)電、鋼鐵、民航、化工等10個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告要求的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并于2016年6月1日起實(shí)施，為解決溫室氣體核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一提供了幫助。隨著碳市場(chǎng)的正式啟動(dòng)，企業(yè)層面的“碳”排放量化方法突顯重要，亟需開(kāi)發(fā)服務(wù)于碳市場(chǎng)的碳排放核算方法和報(bào)告指南。
4） 工作范圍要清晰、明確
我國(guó)力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的必然選擇。目前國(guó)內(nèi)上下齊動(dòng)，圍繞碳達(dá)峰碳中和開(kāi)展大量的工作。地方、行業(yè)和企業(yè)在設(shè)計(jì)碳達(dá)峰碳中和路徑時(shí)首先要明確邊界，包括地理區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)涵蓋的范圍，界定清晰區(qū)域間、行業(yè)間和企業(yè)上下游關(guān)系。IPCC指南給出的計(jì)算方法是基于國(guó)家地域內(nèi)所有部門(mén)的排放，不存在省、市縣區(qū)域間的跨界和交叉性問(wèn)題。但是，在設(shè)計(jì)地方、行業(yè)和企業(yè)的達(dá)峰行動(dòng)方案、碳中和路徑時(shí)，必須考慮區(qū)域間的交叉性關(guān)系，上下游間的關(guān)系。比如在化石能源消耗大省和外購(gòu)電力比例高的地區(qū)，進(jìn)行碳排放計(jì)算時(shí)必須考慮直接排放和間接排放的問(wèn)題，同時(shí)還必須考慮電力、熱力等的跨區(qū)域輸送關(guān)系，界定清晰其邊界和相互關(guān)系。此外，在設(shè)計(jì)碳達(dá)峰行動(dòng)方案和碳中和路徑時(shí)，應(yīng)該明確碳包含哪些氣體，涵蓋哪些排放源。目前我國(guó)碳達(dá)峰明確是指來(lái)自能源和工業(yè)過(guò)程的二氧化碳，未來(lái)碳中和路徑設(shè)計(jì)是否涵蓋所有的溫室氣體，是否包括所有的排放源還需進(jìn)一步明確。因此，明確邊界和范圍是開(kāi)展“雙碳”工作的首要工作。
5）計(jì)算方法要規(guī)范、統(tǒng)一
通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)作，構(gòu)建一整套結(jié)合了國(guó)際公約要求和國(guó)內(nèi)實(shí)際的溫室氣體排放量核算指南勢(shì)在必行。特別要強(qiáng)化與IPCC指南的銜接，確保核算的國(guó)家總量與基于IPCC指南計(jì)算的國(guó)家清單不存在較大差異。目前亟需修訂《省級(jí)溫室氣體排放清單編制指南》，IPCC指南最新成果充分銜接，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況修訂和完善省級(jí)清單指南，同時(shí)抓緊制定和出臺(tái)重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體核算方法和報(bào)告指南，為地方和企業(yè)制定減排路徑設(shè)置和政策選擇提供基礎(chǔ)。
6）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要透明、完整
碳達(dá)峰和碳中和是未來(lái)40年乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)一項(xiàng)重要的工作，在制定相關(guān)政策措施等方面必須考慮連續(xù)、一致。這就要求在核算具體范圍內(nèi)的溫室氣體排放時(shí)保持時(shí)間序列的連續(xù)性，確保核算方法、數(shù)據(jù)來(lái)源、假設(shè)條件等均要清晰、透明、全面。因此，亟需構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)籌各個(gè)相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)，服務(wù)于碳排放核算的完整的、標(biāo)準(zhǔn)化的、可動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，該平臺(tái)將有助于掌握溫室氣體真實(shí)排放情況，挖掘減排潛力，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景，使得國(guó)家級(jí)排放清單和省級(jí)排放清單能夠有效銜接，做到國(guó)內(nèi)工作助力國(guó)際談判。7）工作隊(duì)伍要穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)
穩(wěn)定的、專(zhuān)業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)開(kāi)展碳達(dá)峰碳中和工作十分重要。加強(qiáng)碳達(dá)峰碳中和能力建設(shè)刻不容緩，建議通過(guò)加強(qiáng)地方和企事業(yè)單位的應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)地培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，形成一只專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、穩(wěn)定性好的專(zhuān)業(yè)化研究團(tuán)隊(duì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)為地方和企事業(yè)決策者提供技術(shù)支撐，依靠透明、完整的數(shù)據(jù)，結(jié)合統(tǒng)一規(guī)范的工作方法將對(duì)碳達(dá)峰碳中和路徑行動(dòng)方案的制定和實(shí)施，起到積極推進(jìn)的作用，助力地方和部門(mén)落實(shí)碳達(dá)峰目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)碳中和愿景。
1.碳排放強(qiáng)度定義
碳排放強(qiáng)度又叫碳強(qiáng)度（Carbon Intensity），是指每單位國(guó)民生產(chǎn)總值所帶來(lái)的二氧化碳排放量，即碳排放強(qiáng)度=碳排放量/GDP。該指標(biāo)主要是用來(lái)衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)同碳排放量之間的關(guān)系，如果一國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，每單位國(guó)民生產(chǎn)總值所帶來(lái)的二氧化碳排放量在下降，那么說(shuō)明該國(guó)就實(shí)現(xiàn)了一個(gè)低碳的發(fā)展模式。與整體碳排放目標(biāo)不同，碳排放強(qiáng)度目標(biāo)是一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，即相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，碳排放會(huì)增加或減少多少；而整體碳排放目標(biāo)是一個(gè)絕對(duì)的指標(biāo)，是一個(gè)國(guó)家在一定的時(shí)間里碳排放量應(yīng)控制在什么水平。
2、碳排放強(qiáng)度內(nèi)容介紹
1998年，中國(guó)簽署了《京都議定書(shū)》，承諾制定國(guó)家及區(qū)域?qū)用娴臏p排方案，合作促進(jìn)減排技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用，加強(qiáng)人才培訓(xùn)與國(guó)際人才交流。在2009年的哥本哈根世界氣候大會(huì)上，中國(guó)首次作出量化減排目標(biāo)承諾，即到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量（碳排放強(qiáng)度）較2005年下降40%~45%。（一）各國(guó)家/地區(qū)碳排放強(qiáng)度對(duì)比根據(jù)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程不同大致分為兩個(gè)陣營(yíng)，一個(gè)是工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家，以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等為首，普遍在20世紀(jì)30年代率先到達(dá)碳排放強(qiáng)度峰值，且這些工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家碳排放強(qiáng)度普遍在一般在2~3kgCO?/IntGK＄之間。另一個(gè)是以中國(guó)、印度、巴西等為首的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家，普遍在20世紀(jì)90年代達(dá)到峰值，主要新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家碳排放強(qiáng)度峰值都較小，一般在0.5~2kgCO?/IntGK＄之間。我國(guó)有兩個(gè)峰值年，第一峰值年為1960年、第二峰值年為1978年。表1 各國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度峰值（二）我國(guó)碳排放強(qiáng)度的現(xiàn)狀改革開(kāi)放以來(lái)，受人口增長(zhǎng)及化工、建材、礦業(yè)等工業(yè)行業(yè)發(fā)展的影響，中國(guó)二氧化碳排放量不斷提升，生態(tài)環(huán)境狀況日趨嚴(yán)峻。碳排放量上升的基本原因可分為兩個(gè)方面：一是人口上升。中國(guó)人口于1995年突破12億，2005年突破13億，2019年突破14億。人口的增加催生了能源消耗需求，也進(jìn)一步促進(jìn)了碳排放量增長(zhǎng)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國(guó)第二次產(chǎn)業(yè)革命背景下的GDP增長(zhǎng)，主要是以化石能源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此導(dǎo)致二氧化碳排放量的急劇上升。2020年，中國(guó)碳排放量仍然處于上升趨勢(shì)，沒(méi)有出現(xiàn)拐點(diǎn)。但是，若考慮碳排放強(qiáng)度，即每萬(wàn)元GDP所承受的二氧化碳排放量，2011-2020年呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)，這意味著中國(guó)減排工作的效果在提升。 2011-2020年中國(guó)碳排放強(qiáng)度變化趨勢(shì)（噸/萬(wàn)元）3、我國(guó)碳排放強(qiáng)度的影響因素我國(guó)的碳排放強(qiáng)度主要受能源效率、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整三方面的影響：1、能源效率。能源效率在一定程度上代表技術(shù)進(jìn)步，近20年我國(guó)無(wú)論在物理節(jié)能等硬性技術(shù)方面，還是管理體制等軟性技術(shù)方面都有較大的改進(jìn)，這正是近年來(lái)我國(guó)能源效率提高的主要原因。按照能源效率在我國(guó)碳排放強(qiáng)度變化中起到的作用來(lái)判斷，在未來(lái)五十年內(nèi)能源效率因素還會(huì)是我國(guó)碳減排的主要原因，因此我國(guó)在后續(xù)的減排工作中還要繼續(xù)重視能源效率的提高；2、能源結(jié)構(gòu)。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)我國(guó)碳排放強(qiáng)度有影響，這主要是由于近20年煤炭占能源總消耗比重居高不下，能源結(jié)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，因此我國(guó)通過(guò)控制煤炭比重，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排具有較大潛力；3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這些年來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一直對(duì)我國(guó)碳排放強(qiáng)度的降低有著阻礙作用，這主要是由于這些年來(lái)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整沒(méi)有達(dá)到低碳化發(fā)展要求，高能耗工業(yè)行業(yè)的崛起使第二產(chǎn)業(yè)比重增加，在總體碳排放強(qiáng)度的權(quán)重和影響力增大，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素對(duì)碳排放強(qiáng)度降低表現(xiàn)為阻礙作用。有鑒于減排工作重要性的不斷凸現(xiàn)，近年來(lái)有不少學(xué)者立足于中國(guó)碳排放問(wèn)題展開(kāi)深度探討。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)梳理，作者發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于中國(guó)碳排放問(wèn)題的研究已較為系統(tǒng)，基本涵蓋了各個(gè)方面，所得出的相關(guān)結(jié)論也為逐步完善我國(guó)碳排放抑或碳減排問(wèn)題的研究體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但同時(shí)，現(xiàn)有研究也存在著一定不足，重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是雖然也有學(xué)者探討過(guò)碳排放權(quán)的省域分配問(wèn)題，但在指標(biāo)體系的構(gòu)建上卻更傾向于各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視了以林業(yè)、農(nóng)業(yè)等為代表的生態(tài)功能指標(biāo)。二是在完成碳排放權(quán)省域分配之后，對(duì)表現(xiàn)出欠缺特征的地區(qū)缺少深度分析。正是基于此，文章重新構(gòu)建碳排放權(quán)區(qū)域分配指標(biāo)體系，并以此為基礎(chǔ)完成碳排放權(quán)的省域分配；然后從中識(shí)別出碳排放權(quán)初始空間余額欠缺地區(qū)并對(duì)各自碳減排潛力進(jìn)行綜合評(píng)估。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期研究目標(biāo)，文章采用多種分析方法。首先，通過(guò)查閱有效文獻(xiàn)、咨詢(xún)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專(zhuān)家的方式完成碳排放權(quán)區(qū)域分配指標(biāo)體系的構(gòu)建，并利用熵值法確定各指標(biāo)權(quán)重；同時(shí)利用k-均值法對(duì)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)展開(kāi)聚類(lèi)分組。然后，在完成2017—2030年碳排放權(quán)有效測(cè)度的基礎(chǔ)上，借助區(qū)組間碳排放權(quán)分配方法和影子價(jià)格模型實(shí)現(xiàn)對(duì)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)碳排放權(quán)數(shù)量的分配，并以2017年為例計(jì)算出各地區(qū)碳排放權(quán)的初始空間余額，且從中識(shí)別出盈余地區(qū)和欠缺地區(qū)。最后，對(duì)于碳排放權(quán)欠缺地區(qū)，科學(xué)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并借助主成分分析法完成對(duì)各自碳減排潛力的綜合評(píng)估。3.1中國(guó)碳排放權(quán)區(qū)域分配及初始空間余額表1 2017年我國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)碳排放量、碳排放權(quán)分配額及其初始余額由表1可知，目前全國(guó)有14個(gè)地區(qū)表現(xiàn)出盈余特征。其中，云南、四川、黑龍江、北京碳排放權(quán)初始空間余額要明顯高于其他地區(qū)，可歸為“充分盈余”地區(qū)。河南、江西、湖北、廣西、上海、吉林等6地依次排在5~10位，可歸為“中度盈余”地區(qū)。除此之外，海南、青海、廣東、江蘇等4地也表現(xiàn)出了一定空間盈余特征，但余額數(shù)量較低，可歸為“略微盈余”地區(qū)。從總體區(qū)域分布來(lái)看，東、中、西部均有涉及，根據(jù)成因差異可大致分為三類(lèi)：（1）以京、滬、贛、桂、川、滇等6地為代表的“低排放、高配額”地區(qū)，這些地區(qū)或自身能耗水平較低、或能源利用結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，客觀上促使各自碳排放量處于較低水平。（2）以吉、瓊、青等3地為代表的“低排放、低配額”地區(qū)，各自相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)體量一定程度上抑制了對(duì)能源的消耗，進(jìn)而使其碳排放量處于較低水平。（3）以黑、蘇、豫、鄂、粵等5地為代表的“高排放、高配額”地區(qū)，各地二、三產(chǎn)業(yè)能源消耗數(shù)量巨大，且均為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省，由此導(dǎo)致其碳排放量居高不下。其他16個(gè)地區(qū)的碳排放權(quán)初始空間余額均表現(xiàn)出了一定程度的欠缺，而根據(jù)各自的欠缺程度可將其劃分為三類(lèi)：（1）輕度欠缺地區(qū)，包含浙江、安徽、福建、重慶等4地。其中浙、皖二地屬于典型的“高排放、高配額”地區(qū)，其理論配額為當(dāng)前碳排放量的90%甚至以上，所面臨的減排壓力可能相對(duì)較??；閩、渝二地碳排放權(quán)配額與當(dāng)前碳排放量均屬于較低水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次在全國(guó)居于中等水平，各自減排工作均面臨一定壓力。（2）中度欠缺地區(qū)，包含天津、內(nèi)蒙古、湖南、貴州、陜西、甘肅、寧夏等7地，除天津外均為我國(guó)中西部省區(qū)。其中，內(nèi)蒙古、陜西的能源利用結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，客觀導(dǎo)致各自碳排放量處于較高水平；除此之外的其他地區(qū)均表現(xiàn)出“低排放、低配額”特征，且前者數(shù)量要明顯少于后者，各自碳排放權(quán)理論配額均不及其碳排放量的50%，面臨較大減排壓力。（3）重度欠缺地區(qū)，包含河北、山西、遼寧、山東、新疆等5地，都呈現(xiàn)出較為明顯的“高排放、低配額”特征，從目前境況來(lái)看均面臨極為嚴(yán)重的碳排放赤字，高耗能源的廣泛利用是導(dǎo)致其碳排放量居高不下的關(guān)鍵動(dòng)因，而各自林木資源蓄積量的相對(duì)欠缺又極大制約了其碳排放權(quán)的分配。3.2碳排放權(quán)欠缺地區(qū)碳減排潛力綜合評(píng)估從圖1中不難發(fā)現(xiàn)，浙江、天津、山東等3地的綜合評(píng)分要明顯高于其他13個(gè)地區(qū)，表明它們減排潛力較大，未來(lái)所面臨的碳減排壓力相對(duì)較小，就區(qū)域分布而言均位于我國(guó)東部。福建、重慶、安徽、湖南、遼寧、陜西、河北等7地依次排在4~10位，評(píng)分介于55~80之間，這些地區(qū)的減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)潛力在16個(gè)碳排權(quán)欠缺省份中處于居中水平，主要分布于我國(guó)中部。甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、山西、寧夏、新疆等6地綜合評(píng)分均在45以下，依次排在11~16位，上述地區(qū)所呈現(xiàn)出的碳減排潛力相對(duì)較小，其中除山西之外均為我國(guó)西部省（自治區(qū)）。圖1 碳排放權(quán)欠缺省區(qū)減排潛力綜合評(píng)估結(jié)果通過(guò)分析，主要得出以下幾方面結(jié)論：（1）我國(guó)30個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）碳排放權(quán)分配數(shù)額差異較大，其中云南、四川、黑龍江依次占據(jù)前3位，其配額均超過(guò)了10×108t，分別為14.209×108t、13.694×108t、11.704×108t。與此對(duì)應(yīng)，寧夏配額最少，僅為0.382×108t，山西、新疆依次排在倒數(shù)二、三位，分別為0.591×108t、0.669×108t。（2）14個(gè)地區(qū)的碳排放權(quán)初始空間余額表現(xiàn)為盈余狀態(tài)，其中以云南最高，根據(jù)原因差異可大致分為“低排放、高配額”“低排放、低配額”以及“高排放、高配額”等三類(lèi)不同地區(qū)。其他16個(gè)地區(qū)均表現(xiàn)出了一定程度的欠缺，結(jié)合數(shù)值差異可劃分為以江蘇等4地為代表的輕度欠缺地區(qū)，以天津等7地為代表的中度欠缺地區(qū)，以及以遼寧等5地為代表的重度欠缺地區(qū)。（3）在16個(gè)碳排放權(quán)欠缺地區(qū)中，浙江、天津、山東等3地所具備的碳減排潛力要明顯高于其他地區(qū)，處于領(lǐng)先水平；福建、重慶、安徽等7地的減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)潛力處于居中水平；而甘肅、內(nèi)蒙古、貴州等6地所呈現(xiàn)出的碳減排潛力相對(duì)較小。進(jìn)一步分析表明，各地區(qū)碳減排潛力與其碳排放權(quán)欠缺量之間雖表現(xiàn)出了一定趨同性但并非完全一致。結(jié)論 通過(guò)下文分析，主要得出以下幾方面結(jié)論：（1）我國(guó)30個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）碳排放權(quán)分配數(shù)額差異較大，其中云南、四川、黑龍江依次占據(jù)前3位，其配額均超過(guò)了10×108t，分別為14.209×108t、13.694×108t、11.704×108t。與此對(duì)應(yīng)，寧夏配額最少，僅為0.382×108t，山西、新疆依次排在倒數(shù)二、三位，分別為0.591×108t、0.669×108t。（2）14個(gè)地區(qū)的碳排放權(quán)初始空間余額表現(xiàn)為盈余狀態(tài)，其中以云南最高，根據(jù)原因差異可大致分為“低排放、高配額”“低排放、低配額”以及“高排放、高配額”等三類(lèi)不同地區(qū)。其他16個(gè)地區(qū)均表現(xiàn)出了一定程度的欠缺，結(jié)合數(shù)值差異可劃分為以江蘇等4地為代表的輕度欠缺地區(qū)，以天津等7地為代表的中度欠缺地區(qū)，以及以遼寧等5地為代表的重度欠缺地區(qū)。（3）在16個(gè)碳排放權(quán)欠缺地區(qū)中，浙江、天津、山東等3地所具備的碳減排潛力要明顯高于其他地區(qū)，處于領(lǐng)先水平；福建、重慶、安徽等7地的減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)潛力處于居中水平；而甘肅、內(nèi)蒙古、貴州等6地所呈現(xiàn)出的碳減排潛力相對(duì)較小。進(jìn)一步分析表明，各地區(qū)碳減排潛力與其碳排放權(quán)欠缺量之間雖表現(xiàn)出了一定趨同性但并非完全一致。能耗與碳排放的相關(guān)性正在減小 精準(zhǔn)控碳需求凸顯自黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施能耗“雙控”以來(lái)，我國(guó)能耗強(qiáng)度持續(xù)大幅下降，在支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用。但能耗“雙控”也存在能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問(wèn)題。隨著“雙碳”進(jìn)程的推進(jìn)，能耗“雙控”愈發(fā)凸顯出在精準(zhǔn)控碳方面的局限性。北京師范大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心執(zhí)行主任林衛(wèi)斌表示，雖然我國(guó)的二氧化碳排放總量中，能源生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)活動(dòng)的碳排放占比較高，控制了能耗在很大程度上就控制了碳排放，但仍有相當(dāng)部分的碳排放來(lái)自非能源利用，且非化石能源消費(fèi)不直接產(chǎn)生碳排放。從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控將使得控碳舉措更加精準(zhǔn)。國(guó)家發(fā)展改革委去年印發(fā)的《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》指出，能耗“雙控”以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導(dǎo)向?？梢钥闯?，能耗“雙控”的目標(biāo)指向效率提升，而碳排放“雙控”則直接指向綠色低碳發(fā)展。隨著清潔能源消費(fèi)占比的持續(xù)提升，單純考核能耗已經(jīng)不能有效反映出一個(gè)行業(yè)或企業(yè)的綠色用能水平，單一的能耗約束的弊端越發(fā)顯現(xiàn)。去年部分地區(qū)出現(xiàn)的限產(chǎn)限電“一刀切”就并未對(duì)消納清潔能源的企業(yè)作出區(qū)分。國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心教授彭應(yīng)登指出，單純對(duì)能耗進(jìn)行控制，還可能會(huì)誤傷可再生能源的開(kāi)發(fā)利用和可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在新的能耗“雙控”辦法實(shí)施后，這一問(wèn)題將會(huì)越發(fā)明顯。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。這意味著能源消費(fèi)量與碳排放量的相關(guān)性正在縮小，實(shí)施碳排放“雙控”的必要性和緊迫性越發(fā)增強(qiáng)。全國(guó)政協(xié)委員、紅杉中國(guó)創(chuàng)始及執(zhí)行合伙人沈南鵬在全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議第二次全體會(huì)議的發(fā)言中指出了碳排放“雙控”對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。他提出，以單位GDP碳排放考核帶動(dòng)換道領(lǐng)跑，把單位GDP碳排放作為產(chǎn)業(yè)承接的新標(biāo)尺，讓風(fēng)光電等產(chǎn)業(yè)就近布局，讓清潔能源產(chǎn)業(yè)在西部就近壯大，帶動(dòng)當(dāng)?shù)財(cái)偙」I(yè)碳強(qiáng)度和擴(kuò)大就業(yè)稅收。加快推進(jìn)碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)碳排放“雙控”如何實(shí)施？目標(biāo)怎么定，路線怎么走，節(jié)奏如何把握？習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，要健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。這為開(kāi)展碳排放“雙控”指明了任務(wù)。碳排放核算是摸清碳排放家底、科學(xué)推進(jìn)碳排放“雙控”的基礎(chǔ)。全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任劉世錦指出，核算是綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。碳核算和生態(tài)核算迄今仍然是一大短板。當(dāng)前首先要推動(dòng)核算工作，有一套科學(xué)的算賬方法。在此基礎(chǔ)上建立碳賬戶(hù)和綠色責(zé)任賬戶(hù)，形成包括碳減排、其他污染防治、生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等要素在內(nèi)的各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人的綠色責(zé)任賬戶(hù)，確定各個(gè)主體的減排責(zé)任。民進(jìn)中央在此次兩會(huì)上提交的《關(guān)于完善碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)碳核查數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管的提案》指出，碳核查數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確直接影響科學(xué)決策的出臺(tái)，數(shù)據(jù)造假行為影響碳市場(chǎng)的公平性，不利于“雙碳”目標(biāo)達(dá)成。失真碳核查數(shù)據(jù)公開(kāi)有損我國(guó)政府公信力，影響我國(guó)國(guó)際聲譽(yù)，影響我國(guó)氣候變化國(guó)際談判的有效性，對(duì)國(guó)家利益造成損失。這份提案分析指出，我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)以來(lái)，碳排放數(shù)據(jù)失真頻頻發(fā)生，這主要是因?yàn)槲覈?guó)碳核算結(jié)果精確度不足，核算依據(jù)涉及多種政策法規(guī)，允許多套核算規(guī)則并行使用，導(dǎo)致碳核算標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊。地方政府、企業(yè)、第三方碳核查機(jī)構(gòu)存在碳核算數(shù)據(jù)造假動(dòng)機(jī)。對(duì)此，該份提案建議，完善碳核查行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升碳核查數(shù)據(jù)精度，建立碳核查數(shù)據(jù)責(zé)任制，健全碳核查法律法規(guī)體系，提高政府碳核查能力，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合。全國(guó)政協(xié)常委、上海市政協(xié)副主席，民進(jìn)中央副主席、上海市委主委黃震表示，目前我國(guó)已初步建立了碳排放核算體系。下一步，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)品碳排放核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，從國(guó)家層面規(guī)范碳排放數(shù)據(jù)采集；建設(shè)產(chǎn)品生命周期碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系，成立產(chǎn)品生命周期碳排放核算機(jī)構(gòu)；建立數(shù)字化碳排放信息共享機(jī)制；加強(qiáng)產(chǎn)品碳排放核算結(jié)果對(duì)企業(yè)的激勵(lì)引導(dǎo)作用；加大碳排放核算和管理的人才培養(yǎng)力度。加強(qiáng)碳排放市場(chǎng)機(jī)制頂層設(shè)計(jì)碳排放“雙控”是否要參考能耗“雙控”的方法，先做碳排放預(yù)算，設(shè)置總量，再把總量分解到各個(gè)地方、企業(yè)和單位，對(duì)其進(jìn)行考核？生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長(zhǎng)陸新明表示，碳排放“雙控”要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，制定一系列激勵(lì)和約束機(jī)制。作為控制和減少碳排放的市場(chǎng)手段，全國(guó)碳市場(chǎng)在2021年完成了第一個(gè)履約期。碳排放配額累計(jì)成交1.79億噸，年交易量占配額發(fā)放總量的5%左右，履約完成率99.5%，成為全球最大的現(xiàn)貨碳市場(chǎng)，且市場(chǎng)達(dá)到了活躍程度。進(jìn)入第二個(gè)履約期，碳交易將逐步擴(kuò)大市場(chǎng)交易品種和行業(yè)覆蓋范圍。“當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)參與主體和交易品種單一，參與主體限于發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位。同行業(yè)間的約束相同、操作方式相近，所受政策影響大體一致，在相同政策條件下交易相對(duì)集中，存在‘潮汐現(xiàn)象’?！比珖?guó)政協(xié)常委、全國(guó)工商聯(lián)副主席、正泰集團(tuán)董事長(zhǎng)南存輝表示，目前碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，供應(yīng)相對(duì)充足，影響了碳市場(chǎng)交易的價(jià)格和流動(dòng)性，造成碳排放權(quán)價(jià)格整體偏低且具波動(dòng)性，難以對(duì)企業(yè)減排形成有效激勵(lì)?！彼ㄗh加強(qiáng)碳市場(chǎng)配額制度研究，合理評(píng)估現(xiàn)有配額發(fā)放制度的松緊尺度，在考慮企業(yè)履約、減排成本的前提下，適時(shí)收緊免費(fèi)額度，引入配額拍賣(mài)制度。此外，要建立綠電與碳排放權(quán)聯(lián)動(dòng)體系、碳稅與碳交易聯(lián)動(dòng)的碳定價(jià)政策機(jī)制以及國(guó)際碳關(guān)稅互認(rèn)機(jī)制等。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)白重恩認(rèn)為，碳定價(jià)政策的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。實(shí)行碳市場(chǎng)、碳稅、綠色溢價(jià)補(bǔ)貼、碳匯等一攬子碳定價(jià)政策，結(jié)合電力市場(chǎng)改革等輔助政策，疏通全價(jià)值鏈的碳價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，有助于明確規(guī)則、調(diào)順激勵(lì)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的零碳轉(zhuǎn)型。他建議碳定價(jià)政策的頂層設(shè)計(jì)要綜合協(xié)調(diào)多種因素，穩(wěn)步推進(jìn)?？筛鶕?jù)零碳目標(biāo)和時(shí)間點(diǎn)，分步驟、分階段設(shè)定強(qiáng)有力、不斷趨緊的碳約束來(lái)影響企業(yè)投資預(yù)期，引導(dǎo)碳資產(chǎn)管理、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)方式和消費(fèi)行為，推動(dòng)從高碳社會(huì)向低碳、零碳社會(huì)的轉(zhuǎn)型。
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